煤礦因政策被關停，不僅可以要補償，更能要賠償

【導讀】
2013年，《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》正式出臺。此意見一經面世，各地紛紛加快了煤礦行業的關閉退出工作，對一些不具備安全生產條件，煤與瓦斯等災害問題突出的煤礦，或是進行了關閉，或是進行了重組，此舉極大加強了煤礦行業的安全生產環境。然而實踐中，總有一些地方為執行命令，違法關停煤礦，棄企業多年合法利益而不顧。那么對于此類“因政策被關停的企業”，是否可以獲得補償？又該怎么進行維權呢？
【案情簡介】
2011年，胡某在山西某市成立了一家年產15萬噸煤的煤礦，依法取得所有采礦許可，安全生產等經營審批手續。
2015年，該市根據上述《意見》及省里制作的《具體實施方案》，制訂了本區域內的“關停煤礦名單”，胡某的煤礦，便在其中。
2016年9月，市關停名冊正式獲省里批準。胡某所在的縣，在未制作任何關停決定的前提下，派了一群不愿表明身份的人員，強行將胡某的煤礦井口進行了水泥澆筑，封閉了礦區。
后來，胡某多次想與縣里領導協商關停補償事宜，誰成想，縣里領導不但不見，還矢口否認封閉行為非自己所為，對于補償的事更是只字不提。胡某機關內部朋友透露給他消息說，關你煤礦是省里面批的，這是國家政策，你跟誰說都沒用，認了吧。

【律師分析】
胡某的煤礦被關停是典型的“政策關停”類案件。此類案件主要涉及礦產行業及禁養類企業，但不論是針對哪一行業，政策性關停案件，都存在以下共同點：

1.政策關停類案件，各地會依據政策文件制訂相對應的關停實施方案。
相關政策出臺以后，各省、市都會作出對應的實施方案，并據此方案實施具體的關停工作。該方案通常會對關停工作所涉及的諸多方面進行說明，其中包括行政機關職權的劃分，關停的標準，關停的程序，關停的補償問題等都會做出相關的規定。這些實施方案，也是該類案件中，企業維權的主要依據。就本案來說，胡某礦區關停，確如其機關朋友所述，關停名冊實為市里擬定，省里審批。
2.政策性關停企業，其法律性質應視為行政機關對企業前行政許可的撤銷性行為。
在政策性關停的案件中，企業一般不存在違法行為，通常只是因為政策變更等原因而被動關停。我們認為，在企業并無違法情形的情況下，因政策性原因而對其進行關閉，此種情況下的關停行為，其法律性質應視為行政機關對企業前行政許可的撤回，包括采礦、生產、排污等許可。
另外，根據行政許可法第八條第二款規定，行政機關變更或者撤回已經生效的行政許可，給公民造成財產損失的，應當依法給予補償。所以，此類被關停的企業， 企業均有獲得補償的權利。

【維權方案】
北京吳少博律師事務所律師分析認為，本案中胡某作為合法企業，縣政府違法關停的行為，已侵害胡某合法權益，以先行取證，后提賠償訴訟為主要辦案思路。
1.將市、縣兩級政府作為共同被告，提高一審法院層級。
通過申請政府信息公開等取證工作，我們得知不論該省制定的具體實施意見、還是工作方案，均明確縣政府為此次胡某煤礦關閉工作的責任主體，雖然縣里沒有對胡某作出書面的關閉決定，但根據不明人員所實施的強制關閉煤礦的行政事實行為，我們認為，縣政府應為本案適格被告。
此外，市政府雖作出包括胡某在內的具體關停名冊，但該制作行為是根據有關文件要求，對全市工作進行安排和部署的行為，也未對胡某作出實質性的關停行政行為，因此，市政府不是本案適格被告。之所以將市政府列為共同被告，是為了提高一審的審批層級，如案件 需要上訴或再審，能確保更優質的法律裁判結果。
2.縣政府的關停行為，程序違法。剝奪了胡某陳述申辯的權利，侵犯了胡某的財產權。
首先，根據《行政強制法》第三十五至三十八條的規定，縣政府想有關停胡某煤礦，就必須依法作出關停決定。而在關停決定作出前，縣政府還應先催告胡某自行履行關停義務，胡某收到此催告，有權進行陳述和申辯。只有經催告，胡某逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的情形下，縣政府才能強制執行關停。本案中，縣政府未先行催告，也未作出關停決定，直接派人關停胡某煤礦的行為，在程序上嚴重違法。
其次，在政策性關停類案件中，為了保護被關停企業的合法權利，各省制定的詳細工作方案中，都會制訂相應的補償程序條款。其補償程序一般規定為“先作出關閉決定，再簽訂關閉協議，然后具體實施關停行為”，即，企業未簽補償協議，就不能直接實施關停，這樣的關停程序不僅符合《行政許可法》第八條等法律規定，還能在事實上保護被關停人的合法權益。本案中，縣政府為了落實市政府的關停工作，未履行上述任何關停程序，直接關停礦區的行為，不僅有違政策初衷，更侵犯企業權益。
因此，縣政府未作出關閉決定，未進行催告，直接關停企業，剝奪了胡某陳述和申辯的權利。又因其未與胡某按關停程序簽訂關閉協議，并進行補償，而直接強行封礦，侵犯了胡某的財產權。
3.縣政府強行關停胡某煤礦，由此造成胡某的財產損失應當予以賠償。
胡某煤礦關停本身屬于政策類關停，關停前雙方如就補償事宜進行合理協商，便可和平處理關停事宜。然而，縣政府以強行關停的方式封閉胡某礦區，不僅行為嚴重違法，還造成了胡某嚴重的財產損失。鑒于此，我們建議胡某，不再依據政策性補償的標準認定損失金額，而是就縣政府的違法關停行為提起訴訟，要求其對胡某受到的損害進行賠償。通過提交評估報告書等方式，直接證明此次違法關停行為造成胡某損害的范圍，最后，該項請求獲得法院支持，胡某獲得的賠償金額遠超按政策補償標準所能得到的補償金額。
綜上，在政策性關停類案件中，企業可以記住一點，此次政策關停行為是行政機關對自己前許可行為的撤銷性行為，自身的合法信賴利益在關停過程中應當受到保護，關停前應當受有補償。此外，如果關停過程中，行政機關妄圖以非法手段侵害企業合法權益，那么企業可就該違法行為要求行政機關進行賠償，以此最大程度的維護自身權益。