一個(gè)行為，如果既是抽象的又是行政的，那么它就是抽象行政行為。所謂“抽象的”，是指該行為不是針對(duì)特定的人作出的而是針對(duì)不特定的對(duì)象反復(fù)適用的，具有普遍約束力；所謂“行政的”，是指該行為是行政機(jī)關(guān)作出的，表現(xiàn)為制定、發(fā)布行政規(guī)則，區(qū)別于人大的立法活動(dòng)和司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)。行政規(guī)則包括行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)章以下規(guī)范性文件。

制定行政法規(guī)。行政法規(guī)的制定權(quán)屬于國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)大體上有三類(lèi)：第一類(lèi)，為配合法律的執(zhí)行所制定的實(shí)施細(xì)則，比如全國(guó)人大常委會(huì)制定有《稅收征收管理法》，根據(jù)需要，國(guó)務(wù)院制定了《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》；第二類(lèi)，屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，比如《政府信息公開(kāi)條例》；第三類(lèi)，本應(yīng)當(dāng)制定法律但條件尚未成熟，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，比如《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。根據(jù)《立法法》，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，屬于法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)，不能授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，只能由法律來(lái)規(guī)定，因此，原來(lái)的《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》后來(lái)被廢止了。行政法規(guī)的制定，一般要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等環(huán)節(jié)，并且在公布后的30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。另外，行政法規(guī)的制定涉及重大事項(xiàng)的，需報(bào)告黨中央。《行政法規(guī)制定程序條例》第四條規(guī)定：“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央。制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問(wèn)題按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央。”

制定規(guī)章。規(guī)章，也稱(chēng)行政規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。有權(quán)制定規(guī)章的國(guó)務(wù)院部門(mén)有各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)以及被授權(quán)的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位；有權(quán)制定規(guī)章的地方人民政府有省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府。根據(jù)《立法法》，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。地方政府規(guī)章的制定是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的需要或者屬于本行政區(qū)域的具體行者管理事項(xiàng)，其中設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。規(guī)章的制定程序和行政法規(guī)的基本一致，也包括立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布幾個(gè)步驟，所不同的是規(guī)章的備案機(jī)關(guān)較為復(fù)雜。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的備案機(jī)關(guān)只有一個(gè)，就是國(guó)務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章的備案機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)；設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府規(guī)章的備案機(jī)關(guān)有國(guó)務(wù)院、省（自治區(qū)）人大常委會(huì)、省（自治區(qū)）人民政府、本級(jí)人大常委會(huì)。

發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件。上到國(guó)務(wù)院下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以及縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的工作部門(mén)，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的具有普遍約束力的行政決定、命令、通知，都屬于其他規(guī)范性文件，就是我們常說(shuō)的政府的“紅頭文件”。比如，2021年4月22日，由北京市人力資源和社會(huì)保障局、北京市財(cái)政局、國(guó)家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)者失業(yè)保險(xiǎn)政策的通知》，就屬于這類(lèi)。

以上我們談了抽象行政行為的三種類(lèi)型，那么，抽象行政行為可不可訴呢？這個(gè)問(wèn)題需要分類(lèi)討論。首先，在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)審查行政法規(guī)、規(guī)章，因此關(guān)于行政法規(guī)和規(guī)章的合法性問(wèn)題是絕對(duì)不可訴的。如果公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出審查建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究；如果公民認(rèn)為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查的建議；如果公民認(rèn)為設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法的規(guī)定的，既可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查的建議，也可以向本省、自治區(qū)人民政府書(shū)面提出審查的建議。其次，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，如果公民對(duì)依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為不服向法院提起訴訟的，除屬國(guó)務(wù)院發(fā)布的外，可以一并請(qǐng)求法院對(duì)該規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查；如果不以對(duì)具體行政行為的起訴為前提，單就該規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題訴請(qǐng)法院，法院是不受理的。因此，對(duì)于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，是相對(duì)可訴。

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