國有企業(yè)政策性破產(chǎn)職工安置問題探討
　　一、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)與一般破產(chǎn)案件在職工安置方面的區(qū)別
　　根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)文件規(guī)定，政策性破產(chǎn)案件與一般破產(chǎn)案件在審理中的主要區(qū)別是職工安置的標(biāo)準(zhǔn)以及安置資金的來源不同。一般破產(chǎn)案件的職工安置費用是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)計算出來的解除勞動合同的經(jīng)濟補償金，該補償金被列入破產(chǎn)財產(chǎn)分配的第一順序從破產(chǎn)財產(chǎn)中支付，不足部分不能從抵押財產(chǎn)的變現(xiàn)價款中支付。而政策性破產(chǎn)案件的職工安置，適用國務(wù)院國發(fā)[1994]59號和國發(fā)[1997]10號文的規(guī)定，分為固定工和合同工按不同的標(biāo)準(zhǔn)計算安置費用：合同工按照解除勞動合同的有關(guān)規(guī)定辦理，固定工的職工安置費原則上按照破產(chǎn)企業(yè)所在試點城市的企業(yè)職工上年平均工資收入的3倍計算，一律撥付到再就業(yè)中心，統(tǒng)籌使用。其安置費用來源首先是企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得，土地有抵押的，轉(zhuǎn)讓所得也首先用于職工安置，不足支付時，從無抵押財產(chǎn)、抵押財產(chǎn)中轉(zhuǎn)讓所得中依次支付。仍然不足的，則按企業(yè)隸屬關(guān)系由同級人民政府負擔(dān)。對于自謀職工的可一次性付給安置費，標(biāo)準(zhǔn)不高于試點城市的企業(yè)職工上年度年平均工資收入的3倍，具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由各有關(guān)市人民政府制定。實踐中幾乎全部職工愿意選擇自謀職工，收取一次性安置費。
　　二、審判實踐中的難點
　　在案件審理中，我們發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)企業(yè)中的職工類型較多，有一部分是固定工，工齡相差很大，有的十多年，有的四十多年，還有一部分是合同性質(zhì)的職工，有一部分職工在宣告破產(chǎn)后清算過程中達到了退休年齡，這些情況引起了處理上的一些困難：對于工齡不同的職工是否一律按試點城市的企業(yè)職工上年度年平均工資收入的3倍標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放？合同工是否執(zhí)行不同的安置標(biāo)準(zhǔn)？而且，根據(jù)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，適用國務(wù)院國發(fā)[1994]59號和國發(fā)[1997]10號文的規(guī)定向職工發(fā)放安置費、經(jīng)濟補償金后，不再就解除勞動合同補償金予以補償，即固定工的工齡在安置費用的計算中可能沒有作用。企業(yè)職工對于如何計算每個人的安置費用也有不同意見，多數(shù)人認為應(yīng)按工齡計算重新分配比較合理，國務(wù)院文件規(guī)定中“標(biāo)準(zhǔn)不高于試點城市的企業(yè)職工上年度年平均工資收入的3倍，具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由各有關(guān)市人民政府制定”也并不是說明每一個固定工均按“不高于試點城市的企業(yè)職工上年度年平均工資收入的3倍”領(lǐng)取安置費用，因我市并沒有出臺過具體的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，故法院建議清算組與職工代表大會、企業(yè)主管部門、政府有關(guān)部門溝通，商定一個合理、合法的發(fā)放方法。
　　三、解決職工安置的方法
　　根據(jù)法院的意見，清算組根據(jù)職工代表大會的意愿和政府有關(guān)部門的意見，提出了將固定工先按人數(shù)計出應(yīng)發(fā)放的總金額，加上合同工按規(guī)定計算出應(yīng)支付的補償金總額，再將總金額除于總工齡，得出每一個工齡應(yīng)得的補償金額，再根據(jù)每個職工的工齡數(shù)發(fā)放安置費。這種計算方法得到了職工代表大會的通過，職工認為這樣比較公平合理。法院最后認可了該安置方案。該方案實質(zhì)是破產(chǎn)程序中按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定將應(yīng)撥付到再就業(yè)中心統(tǒng)籌使用的全部職工安置費用計算出應(yīng)從破產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所得中支取的總金額，再按照主管部門的意見、職工的意見重新分配。對于離退休時間不足5年的職工，經(jīng)本人申請辦理提前退休；對于在破產(chǎn)過程中達到退休年齡的職工，則以全體職工解除勞動合同的時間為準(zhǔn)，在解除勞動合同前達到法定退休的，依法辦理退休，不再按在職工職工安置。對此，有些被辦理了退休的職工有些意見，認為應(yīng)按宣告破產(chǎn)時間為準(zhǔn)。我們經(jīng)研究認為，安置職工是一個需要時間的過程，應(yīng)以安置職工過程中解除勞動合同的時間為準(zhǔn)。
　　政策性破產(chǎn)案件中涉及的政策性強，而政策性破產(chǎn)依據(jù)的主要文件是十多年前的國務(wù)院相關(guān)文件，在具體的案件處理中，還必須根據(jù)法律和政策、形勢的變化妥善做好職工安置。

　　摘要:我國有關(guān)破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序的立法政出多門，不僅導(dǎo)致實踐中法律適用上的多難選擇，而且直接延緩了問題金融機構(gòu)市場退出進程。因此，我國應(yīng)當(dāng)制訂一部統(tǒng)一的金融機構(gòu)市場退出法規(guī)。
　　關(guān)鍵詞:金融機構(gòu);破產(chǎn);債務(wù);順序
　　中圖分類號:D921文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1006-1428(2007)07-0065-03
　　
　　 一､我國破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序立法模式分析

　　現(xiàn)有金融法律有關(guān)債務(wù)清償順序的立法有如下幾種模式:
　　第一､《企業(yè)破產(chǎn)法》模式。該立法模式以《商業(yè)銀行法》､《保險法》為代表，比照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定對破產(chǎn)的保險公司和銀行所欠債務(wù)的清償順序做出規(guī)定，力圖在金融機構(gòu)的特殊性和企業(yè)破產(chǎn)法的一般適用性之間求得一致，將特殊性鑲嵌于企業(yè)破產(chǎn)清償順序中。從《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定看，立法機構(gòu)有意將特殊性債務(wù)“個人儲蓄存款的本金和利息”鑲嵌于企業(yè)破產(chǎn)法清償順序中，體現(xiàn)儲蓄存款優(yōu)先受保護的程度，而其他債務(wù)完全按照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定安排。按照該思路，商業(yè)銀行破產(chǎn)時債務(wù)的清償順序依次定位為:清算費用､所欠職工工資和勞動保險費用､個人儲蓄存款的本金和利息､稅款､一般債務(wù)。
　　《保險法》第八十九條規(guī)定了與企業(yè)破產(chǎn)法基本相同的四個層級清償順序。與商業(yè)銀行法所規(guī)定的清償順序相比，二者不同之處在于保險法第三層級的清償債務(wù)是“賠償或者給付保險金”，而商業(yè)銀行法第三層級為“個人儲蓄存款的本金和利息”。可見，我國保險法和商業(yè)銀行法所規(guī)定的四個層級的清償順序表明兩部法律完全貫徹了企業(yè)破產(chǎn)法債務(wù)清償原則，體現(xiàn)了商業(yè)銀行和保險公司的破產(chǎn)需要完全遵循企業(yè)破產(chǎn)法清償順序的立法目的。
　　第二､不對破產(chǎn)清償順序做出規(guī)定。該模式以《信托法》､《證券投資基金法》和《證券法》為代表，不對債務(wù)清償順序做出規(guī)定。這表明立法機構(gòu)有意識地將證券投資基金公司､信托公司與證券公司的破產(chǎn)統(tǒng)一于企業(yè)破產(chǎn)法之中。
　　第三､比照企業(yè)破產(chǎn)清償順序?qū)π姓蜂N金融機構(gòu)的債務(wù)清償順序做出安排。該模式以《金融機構(gòu)撤銷條例》為代表。該條例第二十三條､二十四條､二十五條對金融機構(gòu)撤銷后至破產(chǎn)清算階段期間行政清算債務(wù)清償順序規(guī)定為:個人儲蓄存款的本金和合法利息､法人和其他組織債務(wù)､股東出資。然而金融機構(gòu)撤銷的行政清算實踐表明，包括職工安置､資產(chǎn)處置､維護債權(quán)等工作都涉及到行政清算費用的開支，需要及時從被撤銷機構(gòu)財產(chǎn)中優(yōu)先支付。這表明對金融機構(gòu)的行政清算與破產(chǎn)清算在債務(wù)清償順序方面應(yīng)該具有很大的一致性。
　　
　　二､破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序立法模式的不足
　　
　　第一､企業(yè)破產(chǎn)法和有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的專門立法對清償順序的規(guī)定采取列舉式具有很大的局限性，不能窮盡所有的債務(wù)，不利于法律的統(tǒng)一正確適用。在已被撤銷的金融機構(gòu)破產(chǎn)債務(wù)中，有住房公積金，社會保險資金，扶貧､救災(zāi)資金等對公性質(zhì)債務(wù)以及違規(guī)壓票應(yīng)轉(zhuǎn)出而未轉(zhuǎn)出的單位存款債務(wù)等。金融機構(gòu)的這些債務(wù)本身又有其特殊性，具有優(yōu)先清償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的特別法均沒有對這些債務(wù)的清償順序做出規(guī)定。
　　第二､按照金融機構(gòu)類別立法不利于破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序的統(tǒng)一。從金融機構(gòu)立法看，我國《商業(yè)銀行法》和《保險法》等均根據(jù)商業(yè)銀行和保險公司的特殊性，對債務(wù)清償順序進行規(guī)定。但是，隨著混業(yè)經(jīng)營時代的到來，同一金融機構(gòu)可能同時欠有儲蓄存款債務(wù)和保險金債務(wù)。這表明，現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》和《保險法》所規(guī)定的清償順序?qū)⒉贿m應(yīng)綜合經(jīng)營時代對債務(wù)清償順序的要求。
　　第三､各特別法之間在立法理念上缺乏協(xié)調(diào)性和一致性。在協(xié)調(diào)性方面，立法機構(gòu)沒有對在出現(xiàn)不同部門法律所規(guī)定的優(yōu)先權(quán)競合情形下的清償順序做出規(guī)定。在一致性方面，我國《證券法》對客戶持有的證券以及客戶保證金債務(wù)賦予了取回權(quán)，從而確保了證券客戶保證金所有人的權(quán)利不會因證券機構(gòu)的破產(chǎn)而受到任何影響。但是一方面，保險法和銀行法并未賦予保險金債務(wù)和儲蓄存款債務(wù)取回權(quán)效力，保險金債務(wù)和銀行儲蓄存款債務(wù)的優(yōu)先性遠遠低于證券客戶保證金債務(wù)。另一方面，我國《證券法》并未對客戶保證金債務(wù)做出機構(gòu)債務(wù)和自然人債務(wù)的區(qū)分，對機構(gòu)和自然人的保護力度相同。而我國《商業(yè)銀行法》和《金融機構(gòu)撤銷條例》僅給予儲蓄存款債務(wù)優(yōu)先受償權(quán)，非自然人存款不享有優(yōu)先權(quán)。然而相比較具有投資性的證券保證金而言，邏輯上法律給予具有生存保障性質(zhì)的儲蓄債務(wù)的保護力度應(yīng)不小于給予證券客戶保證金債務(wù)的保護力度。在分業(yè)經(jīng)營格局下，不存在適用上的不便，但是綜合經(jīng)營時代的來臨這種格局將給法律適用帶來阻礙。
　　第四､特別立法與企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的順序之間缺乏協(xié)調(diào)性。《保險法》､《商業(yè)銀行法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》在債務(wù)清償順序方面保持了高度的一致。而《證券法》和《信托法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》無論在債務(wù)總類､還是立法模式上均存在很大差異。由于我國破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序的特殊規(guī)則與《企業(yè)破產(chǎn)法》之間的邏輯關(guān)系在法律上沒有理順，法律適用的不確定性始終存在。此外，修訂后的《企業(yè)破產(chǎn)法》新增加了多種優(yōu)先債務(wù)，而立法機構(gòu)沒有及時修訂《商業(yè)銀行法》和《保險法》的相關(guān)條款，這必然使特別法與《企業(yè)破產(chǎn)法》的不協(xié)調(diào)程度增大。
　　
　　 三､我國破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序法律適用實踐
　　
　　自中國首家破產(chǎn)金融機構(gòu)廣東國際信托投資有限責(zé)任公司被關(guān)閉以來，有大量的城市信用社､信托投資公司和證券公司進入司法破產(chǎn)程序或行政清算程序。這些金融機構(gòu)的退出不僅考驗了金融監(jiān)管機構(gòu)處置金融風(fēng)險的水平能力，而且對我國破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償規(guī)則的合理性提出了挑戰(zhàn)。債務(wù)清償順序立法的弊端已經(jīng)嚴(yán)重影響了問題金融機構(gòu)市場退出的進程。以四川金融機構(gòu)市場退出為例，在2001年和2002年人民銀行對城市信用社的關(guān)､停､并､轉(zhuǎn)集中整治活動中，該省有18家城市信用社被關(guān)閉撤銷。
　　從這18家金融機構(gòu)債務(wù)清償順序看，在清算實踐中，(1)所有的被撤銷城市信用社均把清算費用(很多機構(gòu)將職工安置費用納入其中)列為第一順序清償，儲蓄存款作為第二順序清償。但是，從調(diào)查得知，在處置金融機構(gòu)支付風(fēng)險過程中，儲蓄存款總是被放在第一位清償。由于儲蓄存款人容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險所決定儲蓄存款的超優(yōu)先兌付的特點，儲蓄存款無法等到清算費用支付后再兌付。因此，在實際的清算工作中，儲蓄存款與清算費用的兌付或開支的先后順序不取決于法律所規(guī)定的順序，而取決于存款人取款行為發(fā)生時間和清算費用開支發(fā)生時間。在很多時候，儲蓄存款的兌付往往優(yōu)先于清算費用的開支被先于清償。(2)抵押擔(dān)保債權(quán)并未完全獲得別出權(quán)資格。根據(jù)調(diào)查，在十八家被撤銷機構(gòu)中，人民銀行發(fā)放再貸款時辦理了抵押登記的有十二家。其中一家清算組提前歸還了人民銀行再貸款，有兩家機構(gòu)的清算組承認人民銀行抵押債權(quán)享有別出權(quán)資格，另有兩個機構(gòu)清算組將其抵押擔(dān)保債務(wù)放置于稅金之后清償。其余七家機構(gòu)將抵押擔(dān)保債務(wù)視為一般債務(wù)清償。(3)各清算組把維護金融穩(wěn)定作為首要任務(wù)來抓，并以此安排債務(wù)清償順序。在確保金融穩(wěn)定任務(wù)的前提下，政府主導(dǎo)下的清算組將金融機構(gòu)的政府債務(wù)包括諸如政府出面組織的保支付存款､稅款､扶貧救災(zāi)款等作為優(yōu)先債務(wù)清償。然而，維護金融穩(wěn)定與確保特殊債權(quán)人的生存是緊密聯(lián)系的兩項任務(wù)。當(dāng)儲蓄為存款人的生活資金來源時，維護金融穩(wěn)定任務(wù)與確保債權(quán)人生存任務(wù)得到了統(tǒng)一。優(yōu)先支付儲蓄存款就是為了實現(xiàn)維護金融穩(wěn)定與確保債權(quán)人生存的雙重價值目標(biāo)。(4)各清算組對市場退出機構(gòu)債務(wù)清償順序的認識存在很大差異，同類債務(wù)在不同機構(gòu)清償順序中層級不統(tǒng)一。根據(jù)調(diào)查，十八家被撤銷城市信用社中有九家機構(gòu)清算組將職工安置費用與清算費用放在同級層次清償，有城市信用社則將職工安置費用放在清算費用和儲蓄存款之后清償，更有城市信用社則將職工安置費放在清算費用､儲蓄存款和稅款之后清償。
　　
　　
　　四､我國破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序司法實踐
　　
　　第一､政策性破產(chǎn)與司法破產(chǎn)的二元機制破壞了債務(wù)清償順序法律的統(tǒng)一性。在實踐中，所有的金融機構(gòu)市場退出均需取得國務(wù)院批準(zhǔn)。其中，對有儲蓄存款債務(wù)的問題金融機構(gòu)市場退出首選行政撤銷性的政策性破產(chǎn)方式，而對沒有儲蓄存款債務(wù)的問題金融機構(gòu)的處理則采取直接的司法破產(chǎn)方式，從而形成了金融機構(gòu)債務(wù)清償?shù)亩獧C制。盡管政策性破產(chǎn)是我國在解決金融機構(gòu)市場退出時采取的權(quán)益之計，但是多年來一直被相關(guān)部門所推崇，使我國金融機構(gòu)的市場退出長期呈現(xiàn)政策性破產(chǎn)與司法破產(chǎn)的二元格局，不利于法律的統(tǒng)一實施和法律權(quán)威的樹立。例如，按法律規(guī)定，在證券公司破產(chǎn)時，對個人債務(wù)和自然人客戶證券交易結(jié)算資金只能作為一般的普通債務(wù)清償。但是為了維護穩(wěn)定，在實際清償中，政府或人民銀行按照政策性文件《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》(以下簡稱“《收購意見》”)的規(guī)定收購個人債權(quán)和客戶證券交易結(jié)算資金，確保個人不至受到太大損失。事實上，我國對破產(chǎn)金融機構(gòu)儲蓄債務(wù)所采取收購并按比例清償?shù)姆绞筋愃朴诿绹龇āＴ诿绹捎谟型晟频拇婵畋ｋU制度，一旦金融機構(gòu)破產(chǎn)，美國存款保險公司通過置換的方式首先支付存款人債務(wù)，并以此取得原存款人法律地位。在此種制度下，原存款人特別是小額存款人的權(quán)利幾乎不會受損失。
　　第二､法院作用沒有得到充分發(fā)揮，與企業(yè)破產(chǎn)法賦予法院的司法破產(chǎn)功能不匹配。在金融機構(gòu)破產(chǎn)實踐中，法院只不過是破產(chǎn)的宣告者。銀行業(yè)､證券業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管部門與地方政府實際承擔(dān)著破產(chǎn)清算職責(zé);政府財政與中央銀行一道共同扮演著存款保險機構(gòu)的角色。法院受理金融機構(gòu)的破產(chǎn)是在政府基本完成儲蓄存款兌付､職工安置的前提下進行的。在正式進入司法破產(chǎn)程序前，最艱巨的任務(wù)已經(jīng)被監(jiān)管部門和政府完成了。金融機構(gòu)的司法破產(chǎn)實質(zhì)上是處理非儲蓄存款債務(wù)的清償問題。毫無疑問，對于司法清算工作，法院如何給自己定位，直接影響到清算費用開支的大小，影響到破產(chǎn)金融機構(gòu)對各類債務(wù)清償比例的高低以及市場退出的進程。
　　第三､公平清償原則貫徹不足。但是，如果債務(wù)清償順序的安排總導(dǎo)致破產(chǎn)金融機構(gòu)對其一般債務(wù)的清償比例很低甚至為零，則必然出現(xiàn)特例普遍化，平等成為特例的非正常現(xiàn)象。
　　清償儲蓄存款和安置職工是破產(chǎn)金融機構(gòu)清算組重頭工作。為了完成這兩項工作，清算組可以處置問題金融機構(gòu)的土地和其他任何財產(chǎn)。在實際操作中，法院均明確要求在金融機構(gòu)進入司法破產(chǎn)程序前，相關(guān)部門必須完成職工安置和儲蓄存款兌付工作，否則法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映職工安置費用。我國金融機構(gòu)清算實踐表明，金融機構(gòu)的破產(chǎn)凸顯了國家在維護社會穩(wěn)定的重壓下不得不與債權(quán)人進行博弈的無奈，債權(quán)人被迫承受社會變革的成本。
　　第四､行政清算往往成為破產(chǎn)清算的必要前置程序，容易導(dǎo)致金融機構(gòu)破產(chǎn)程序啟動的人為遲延。一方面，金融機構(gòu)一般是在金融監(jiān)管機關(guān)組織協(xié)調(diào)下完成儲蓄存款兌付后才進入司法破產(chǎn)清算程序的。然而，與具有專門知識背景，熟悉金融實踐活動的金融機構(gòu)工作人員相比，我國法院工作人員對金融機構(gòu)破產(chǎn)清算的經(jīng)驗和知識都比較欠缺，加之法院人力物力的限制，時常導(dǎo)致問題金融機構(gòu)市場退出進程。四川18家被撤銷城市信用社自2002年行政撤銷關(guān)閉以來，時至四年遲遲沒有進入司法破產(chǎn)程序就是很好的例證。另一方面，即使在金融機構(gòu)被宣布進入司法破產(chǎn)程序后，監(jiān)管部門相關(guān)人員也在實際上主導(dǎo)著破產(chǎn)清算進程，法院與行政清算人員之間潛在的沖突很可能發(fā)生，延遲破產(chǎn)終結(jié)時間，人為增加費用，影響債權(quán)人利益。
　　由于上述因素的存在，在金融機構(gòu)破產(chǎn)司法實踐或行政撤銷實踐中，破產(chǎn)清償規(guī)則從來都沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，法院不得不變通適用相關(guān)條款。
　　顯然，有關(guān)金融機構(gòu)市場退出實踐表明，我國應(yīng)當(dāng)制訂一部適用于所有金融機構(gòu)市場退出的統(tǒng)一性法規(guī)，并抓緊出臺《存款保險法》，完善和規(guī)范金融機構(gòu)市場退出機制，推動金融機構(gòu)改革和維護金融穩(wěn)定，最大限度防范道德風(fēng)險，以應(yīng)付經(jīng)濟周期波動所潛伏的經(jīng)濟和金融危機。