近日,農業農村部在其官網發布了《對十三屆全國人大四次會議第1866號建議的答復》(農辦議〔2021〕137號,下稱《答復》),該答復重點提到以下幾個內容: 一、“我國尚無明確的肉用犬品種”; 二、“我國不具備出臺犬類屠宰檢疫規程的條件”; 三、“持續強化監督力度,加強監督檢查,督促落實企業主體責任,不得采購未按規定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類”。 部分動物保護的愛心人士由此雀躍地認為:“經營狗肉=違法”,盡管筆者作為堅定的動保人士,希望這是真的,但是作為法律專業人士,不得不無情地給各位動保人士潑一盆冷水。從法律層面,《答復》中的內容并不能被簡單地理解為“經營狗肉=違法”,切莫誤讀相關條款,放松對“違法狗販子”的警惕,畢竟“狗子不是人,但有的人是真的‘狗’”,相比于常人,“違法狗販子”更懂得鉆法律的空子,所以動保人士的監督顯得尤為重要。為了更好地理解農業農村局《答復》,我們應當了解以下三點:
第一,農業農村部《答復》提到的說法早已存在。 關于《答復》中的說法: 一、“我國尚無明確的肉用犬品種”, 二、“我國不具備出臺犬類屠宰檢疫規程的條件”,早在2015年《國務院食品安全辦關于犬類屠宰許可和監管問題的復函》(食安辦函〔2015〕25號,下稱《復函》)中便被明確提到,并非最新提出的觀點。而且值得注意的是,農業農村部發布的《答復》僅僅是規范性文件,并不具有法律約束力,實質上,該《答復》沒有從法律層面上規定或者變更任何事項。 第二,前食品安全辦明確犬類屠宰待地方自行規定。 在2015年食安辦的《復函》中,對于“犬類屠宰許可問題”也作出了說明,即目前,國家對犬類屠宰許可沒有統一規定,由省、自治區、直轄市根據地區的實際情況制定屠宰管理辦法。現實中,并無省級的法規或者規章對于犬類屠宰許可作出規定,也即沒有針對性的規定禁止犬類的屠宰,但至少可以慶幸的是國家及地方沒有許可犬類的屠宰。 第三,農業農村部的《答復》其實并未改變什么。 “無明確的肉用犬品種”僅代表國家未明確什么品種的犬類可以食用,但也未對食用狗肉作出禁止。法律對于中國公民有個原則,即“法無禁止即自由”,這就意味著只要國家沒有禁止,每個公民都可以在自己的權限范圍內行使權利。農業農村部的《答復》實際上沒有解決什么問題,屠宰犬類的許可或禁止規定在法律上依舊屬于真空狀態。 盡管《答復》并未實質改變什么,但依舊勾起了一個熟悉的話題:“經營狗肉=違法”嗎?本文將結合現有的法律法規,做簡要的梳理。
一、“經營狗肉=違法”的前提:未達到檢疫要求,未在產地取得《動物檢疫合格證明》 根據《動物檢疫管理辦法》(2019修正)第四條的規定,動物檢疫的范圍、對象和規程由農業部制定、調整并公布。 1.農業農村部規定了犬類的《產地檢疫規程》,生產、養殖犬需要《動物檢疫合格證明》 當前農業農村部針對動物檢疫頒布的規程,只包含了生豬,家禽、反芻動物、馬屬動物、蜜蜂、犬、貓、兔等10種陸生動物以及魚類、貝類、甲殼類3種水生物種的《產地檢疫規程》,只有該范圍內的動物可以根據相關規程進行產地檢疫、取得《動物檢疫合格證明》。
2.農業農村部未規定犬類的《屠宰檢疫規程》,對犬類的屠宰無須向動物衛生監督管理部門申報 在肉類制品中,農村農業部只出臺了生豬、牛、羊、家禽、兔五個《屠宰檢疫規程》。而犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動物的屠宰,并未有相關的屠宰檢疫規程。
值得注意的是,有民眾認為,只要沒有《屠宰檢疫規程》,犬類就是不能被屠宰的。其實恰恰相反,正是《屠宰檢疫規程》的缺失,使得犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動物更容易被送上了餐桌,因為生產經營者只需要遵守《產地檢疫規程》即可。因此,在未立法明確禁止銷售、食用犬貓肉的情況下,出臺《屠宰檢疫規程》從某種程度上來說是對犬貓的保護。 二、“經營狗肉=違法”的法定情形:生產經營未按規定進行檢疫的肉類 《食品安全法》第三十四條規定,“禁止生產經營未按規定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類,或者未經檢驗或者檢驗不合格的肉類制品”。《動物防疫法》第二十九條規定,“禁止屠宰、經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的動物”。由此可知,由于沒有《犬類屠宰檢疫規程》,對于犬類的檢疫,只需滿足《產地檢疫規程》即可。但實際生活中,哪怕門檻如此之低,眾多生產經營狗肉的人也無法取得符合《產地檢疫規程》標準的檢疫合格證明,這部分人便違反了《食品安全法》和《動物防疫法》的規定。 此外,《國務院食品安全辦關于深入開展肉及肉制品檢查執法工作的通知》(食安辦發電〔2014〕2號)規定:嚴禁食品生產經營者購進、銷售、使用無合法來源肉品以及無“兩證兩章”(動物檢疫合格證、肉品品質檢驗合格證,動物檢疫合格印章、肉品品質檢驗合格印章)和腐敗變質肉品。但我們需要知道的是,該《通知》僅是規范性文件,對于主管部門行使權利具有指導作用,想要成為行政機關作出行政行為的法律依據,還需要進一步結合法律規定。但不可否認的是,這一個非常好的政策風向。 三、“經營狗肉=違法”的法律責任:沒收違法所得、工具、設備、原料,罰款,拘留,限制從事相關活動,甚至承擔刑事責任 1.違反《食品安全法》第一百二十三條規定的法律責任為:沒收違法所得和違法生產經營的食品、工具、設備、原料等物品;貨值金額不足一萬元的,并處十萬元以上十五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款;情節嚴重的,吊銷許可證,并可對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留。 2.違反《動物防疫法》第九十七條規定的法律責任為:違法行為人及其法定代表人(負責人)、直接負責的主管人員和其他直接責任人員,五年內不得從事相關活動;構成犯罪的,終身不得從事屠宰、經營、運輸動物等相關活動。 3.違反《動物防疫法》第一百條規定的法律責任為:責令改正,處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額一倍以下罰款;對貨主以外的承運人處運輸費用三倍以上五倍以下罰款,情節嚴重的,處五倍以上十倍以下罰款。 4.根據《刑法》的規定,如果生產經營的狗肉是屬于死因不明,毒殺,添加有毒有害物質等情形的,還有可能涉嫌生產、銷售不符合安全標準的食品罪及生產、銷售有毒、有害食品罪。 四、當前,我國法律并未確認“經營狗肉=違法”,“禁食狗肉”正處于一個尷尬的法律真空地帶,而且實踐中執法難度大 1.我國法律并無“狗肉可以食用”的概念,但亦未明確予以禁止 當前,我國法律層面關于犬只的直接規定并不多。關于犬只的飼養,《動物防疫法》第三十條規定,單位和個人飼養犬只,要定期接種狂犬病疫苗,再申請登記;關于犬類的檢疫,農業農村部也僅僅規定了《產地檢疫規程》,并未出臺《犬類屠宰檢疫規程》。 通俗地說,我國在法律上也認為“狗狗這么可愛,怎么可以吃狗狗”,只是我國法律在沒有許可食用狗狗的同時,也忘記了作出禁止食用狗肉的相關規定,這也是形成當前“經營狗肉”法律真空局面的原因。 2.對于生產經營狗肉行為,實踐中執法難度大,地方性法規及規章亟待出臺及完善 當前,動物衛生監管部門對肉類的檢驗檢疫主要是基于《屠宰檢疫規程》而開展的,由于《犬類屠宰檢疫規程》的缺失,執法部門沒有執法標準,此外,犬類沒有定點屠宰的場所,目前犬類宰殺都是私人在進行,也存在畜牧、食藥監、公安等部門的執法范圍的厘清問題,對于生產經營狗肉的行為,實踐中執法難度大。筆者檢索了因生產經營狗肉而受到行政處罰及刑事追責的案例,這些案例絕大多數是與狗肉本身的質量存在問題(如有毒、有害)相關,而非單純因生產經營狗肉而被處罰或追責。 換言之,生產經營狗肉的人只要規規矩矩,依法做好檢驗檢疫、把控質量安全便可以躲避行政處罰及刑事責任。顯然,這與我們預期的“經營狗肉=違法”是不相符的。3.尷尬的法律真空地帶 根據《生豬屠宰管理條例》第三十二條規定,犬貓以及其他動物的屠宰管理辦法由省、自治區、直轄市自行規定,因此當前對于犬貓被屠宰食用的困頓局面,可以由省級人大或政府出臺相應的管理辦法予以規制。在這方面,其實深圳和珠海兩個經濟特區已經給我們做了很好的示范作用,尤其是《深圳經濟特區全面禁止食用野生動物條例》第二條第二款明確規定,禁止食用用于科學實驗、公眾展示、寵物飼養等非食用性利用的動物及其制品。 但值得注意的是,政策風向雖變好,但犬貓仍處于一個尷尬的法律地位,因為不是畜禽,不受《畜牧法》管轄;因為不是野生動物,不受《野生動物保護法》的保護,也不受《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》的保護。今后,在對餐桌上野味的把控越來越嚴格的情況下,犬貓因為沒有動物保護法、反虐待動物法、動物福利法等法律的直接保護,是否有可能成為餐桌上其他肉類的替代品?其未來的生存狀況不免讓人擔憂。 五、世界各國及地區關于食用肉類的立法及實踐 (一)美國:食用、銷售狗肉罰款5000美元 美國于2018年12月10日至14日期間表決通過了《農業法案》,其中一條列明:任何人不得食用狗肉或蓄意運送、移動、傳遞、接受、擁用、購買、出售、或捐贈犬只或將其身體部分供人類食用,違者罰款5,000美元。 (二)澳大利亞:除南澳大利亞州明確禁止食用和銷售狗肉外,其他大多數州,銷售狗肉違法但食用狗肉合法,且宰殺須以人道方式為之,否則也可能觸犯虐待動物罪。 根據《肉類加工標準與規范法》,所有州和領地都禁止銷售狗肉。南澳大利亞州是唯一明確禁止食用狗肉的州,而在大多數州,食用狗肉并不違法,但是如果這種殺戮給動物帶來不必要的痛苦,或導致動物沒有立即死亡,那么可能會構成虐待動物罪。 (三)我國臺灣地區:宰殺、售賣、食用狗肉均違法,并承擔刑事責任 根據臺灣地區《動物保護法》第12條,宰殺狗,售賣、食用狗肉是違法行為。宰殺犬,處二年以下有期徒刑或拘役,并處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰金。販賣、購買、食用或持有犬只的尸體、內臟或其他成分的食用,處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰款,并公布姓名、照片及違法事實,或限期改正,亦不得飼養辦理登記寵物及認養收容的動物。 (四)我國香港地區:宰殺狗、銷售、食用狗肉均違法,可判處罰款及監禁 現行的《香港法例》第167A章《狗貓規例》,第22和23條明文規定:不得屠宰犬貓、不得銷售狗肉和貓肉,違法者可判處罰款5000美元及監禁6個月。
六、對于禁止食用、經營狗肉的建議及期待 當前我國對于生產經營狗肉的行為并無針對性的直接規定,對于生產經營狗肉的行為還沒有辦法“一桿子打死”,這使得狗狗的生命及福利無法得到保障。為此,我們還是一如既往地呼吁,借鑒。參考各個國家及地區的成熟經驗,希望盡快確立犬貓等伴侶動物受保護的法律地位。 1.地方層面,各省、自治區、直轄市盡快出臺關于犬貓的管理、保護條例,明確禁止犬貓的屠宰與經營 《生豬屠宰管理體例》已經明確,其他動物的屠宰管理辦法由各省、自治區、直轄市制定,這為犬貓的地方立法保護提供了良好的路徑。在動物衛生監管部門對于經營狗肉的行為難以有效管制的情況下,當務之急便是地方性法規的出臺,這將在貼合各地實際情況的情形下,有針對性地禁止犬貓的屠宰和食用。 2.國家層面,盡快推動動物保護的相關立法落地 2009年至今,我國專家多次提出了《動物保護法(專家建議稿)》、《反虐待動物保護法(專家建議稿)》、《〈人類伴侶動物保護法 (草案) 〉專家建議稿》、《伴侶動物保護法》等諸多法律草案。然而,理論上的熱烈討論卻在現實中“遇冷”,相關法律遲遲未能通過。我國目前關于動物保護的法律僅有《野生動物保護法》這一部法律,其所保護的對象是野生動物,而家養,飼養,圈養的動物一直都以“財物”的形式存在且為民眾所認知,其并沒有明確的法律予以保護。然而隨著社會的發展,人們越來越開始以對待“伴侶”的心態進行寵物飼養,伴侶動物的保護實際上也日益受到了關注,而對伴侶寵物的保護,亦是法律空白,值得進一步立法。 3.建立伴侶寵物保護的公益訴訟制度 當前,動物類公益訴訟受案范圍僅限于野生動物,將對于貓犬等伴侶動物的保護納入公益訴訟案件范圍,迫在眉睫。筆者提倡建立“伴侶動物”的檢察公益訴訟制度,以有效防止動物保護方面的公益損害。在我國對于寵物保護尚未正式立法的情況下,積極穩妥探索拓展動物保護檢察公益訴訟案件范圍,為立法完善提供實踐依據的作為,具有其積極意義。