自1979年開(kāi)始改革以來(lái)，中國(guó)的住房制度經(jīng)歷了多次變化。從最初的小步提租、補(bǔ)貼售房，到現(xiàn)在的針對(duì)不同收入層次的人建造不同檔次的住宅，并分別實(shí)施商品房、微利房、平價(jià)房和標(biāo)準(zhǔn)房的政策。對(duì)于人數(shù)并不很多的高收入者，規(guī)定他們只能通過(guò)市場(chǎng)去購(gòu)買(mǎi)商品房，房?jī)r(jià)隨行就市。對(duì)于廣大中低收入者，由于的市場(chǎng)房?jī)r(jià)大大超出了他們的經(jīng)濟(jì)承受能力，就在政策上給予微利房、平價(jià)房或標(biāo)準(zhǔn)價(jià)房的照顧。這種逐步形成的房改政策對(duì)中國(guó)住房的建設(shè)速度的提升起到了重要的作用。但是與此相伴的是住房市場(chǎng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的分割性導(dǎo)向：群體間的住房條件差異提升，空間上的群體隔離加強(qiáng)。這種隔離一方面是由于居民的貨幣支付能力差異造成的，但是更為重要的一方面還是由于不同的準(zhǔn)入機(jī)制導(dǎo)致了群體間的制度性受益差異。從受益的角度，中國(guó)的房改政策更有利于上層，它加速了中國(guó)的貧富分化，強(qiáng)化了中國(guó)社會(huì)的貧富分割。
一、住房制度改革思路
由于種種原因，單位所有制的福利性實(shí)物分配式住房制度已經(jīng)走到盡頭。1980年4月鄧小平對(duì)中央有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“要考慮城市建筑住宅、分配房屋等一系列政策。城鎮(zhèn)居民可以購(gòu)買(mǎi)房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售……”（張泓銘等，1998：47）由此揭開(kāi)了中國(guó)住房改革的序幕。隨后，我國(guó)政府確定了住宅商品化的思路：
（1）“提租補(bǔ)貼”，建立住房基金，促進(jìn)居民個(gè)人買(mǎi)房、建房的模式；（2）以優(yōu)惠價(jià)出售舊公房，建立住宅基金，促進(jìn)提租，發(fā)展個(gè)人建房模式；（3）從新增量的住房制度改革入手，通過(guò)推行新建公房、向個(gè)人出售和“新房新租”，帶動(dòng)現(xiàn)存量的住房制度改革；（4）
小步提租、無(wú)補(bǔ)貼思路；（5）“以息抵租”模式。根據(jù)住宅的價(jià)值和使用狀況由住戶向產(chǎn)權(quán)單位繳納抵押金，用抵押金的利息沖抵房租；（6）“小補(bǔ)提租，雙向負(fù)擔(dān)，新建住宅資金統(tǒng)籌”的思路；（7）現(xiàn)有住房的“小步漸進(jìn)”式改革與新增住房的“大步就位”式改革相結(jié)合的思路。對(duì)舊、新住房分別對(duì)待（Chu ＆Kwok，1990：179-180）。
在實(shí)踐中，則遵循“摸著石頭過(guò)河”的改革原則：（1）試行城市公有住宅補(bǔ)貼出售給個(gè)人的辦法。1982年，在常州、四平、鄭州、沙市4個(gè)城市首先進(jìn)行新建的公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，即“由國(guó)家、補(bǔ)貼三分之二，個(gè)人拿三分之一”。這種方式后又在北京、天津、上海和23個(gè)省、自治區(qū)80多個(gè)城市試點(diǎn)；（2）對(duì)鴛鴦樓實(shí)行新房新租；（3）國(guó)家新建住宅和舊有住宅都可以出售給個(gè)人（中國(guó)城市住宅會(huì)、住宅社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)編，1991：184）。
實(shí)踐表明，上述住房改革思路只關(guān)注了經(jīng)濟(jì)和理性層面，注意的是房改既定目標(biāo)：貨幣化的成功與否，卻沒(méi)能很好地從社會(huì)政策的角度對(duì)房改整個(gè)過(guò)程以及由此產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行審視（Chu ＆Kwok，1990：641-670）。故而，它并沒(méi)有從根本上解決中國(guó)的住房危機(jī)。反而在危機(jī)的同時(shí)，引發(fā)了嚴(yán)重的住房分配不公正的問(wèn)題：
（1）時(shí)間序列上的不公正。新老公房的現(xiàn)有住戶得到更多的政策優(yōu)惠，這是對(duì)后加入勞動(dòng)隊(duì)伍的勞動(dòng)者的一種剝奪；（2）空間序列上的不公正。經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)告訴我們，城市的土地是有級(jí)差地租的，不同地段上的住房商業(yè)價(jià)值相差懸殊。那些由于歷史原因而占據(jù)城市核心地段的單位或個(gè)人住戶會(huì)額外得到一大筆財(cái)富，他們可以通過(guò)賣(mài)舊買(mǎi)新而實(shí)現(xiàn)財(cái)富的轉(zhuǎn)移；（3）住房制度運(yùn)行的結(jié)果不公正。不管是“提租補(bǔ)貼”還是“補(bǔ)貼售房”都是以原住戶的原住房面積為依據(jù)而進(jìn)行的，這樣就造成原來(lái)住大房、寬房的人得到更多的補(bǔ)貼，住房窄小或沒(méi)有住房的人得到的補(bǔ)貼少或沒(méi)有補(bǔ)貼。
這無(wú)疑是住房資源分配上的“劫貧濟(jì)富”。造成上述不公平的原因是多方面的，本論文的關(guān)注點(diǎn)在第三方面。之所以這樣選擇，是因?yàn)槿魏胃母锏膶?shí)施都會(huì)涉及到一個(gè)時(shí)間點(diǎn)和空間范圍，都會(huì)由于歷史原因而使一部分人成為“幸運(yùn)者”，更重要的是它會(huì)“很快”成為一種“歷史”。而第三個(gè)方面的不公平直接指向現(xiàn)在和將來(lái)，向人們展示制度的“公正性”或“不公正性”。
二、住房制度的分割性
（一）四種不同類型的住房“對(duì)應(yīng)”著“不同”的住戶
根據(jù)取得住房的途經(jīng)來(lái)劃分，中國(guó)城市中有四種不同類型的住房：商品房、單位房、公房（政府房）以及安置房（廉租房）。根據(jù)住宅建造的檔次劃分，又可分為商品房、微利房、平價(jià)房和標(biāo)準(zhǔn)房（張泓銘等，1998：146-149；211-217）。商品房在公開(kāi)市場(chǎng)上以全價(jià)銷(xiāo)售，價(jià)格高，一般市民難以購(gòu)買(mǎi)。另外三種住房供給在性質(zhì)上類似：都有不同程度的補(bǔ)貼。
1商品房商品房在公開(kāi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)上交易，它的特點(diǎn)是價(jià)格高，而且上升的速度快。例如：1984年廣州市新開(kāi)發(fā)的小區(qū)商品住宅每平方米平均售價(jià)513元，1988年上升到1500元，市區(qū)內(nèi)舊房改造每平方米平均售價(jià)由800元升到2200元，且有繼續(xù)上升趨勢(shì)。有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，半數(shù)以上商品房項(xiàng)目利潤(rùn)超出20%，最高的達(dá)到582%，超過(guò)了中央、省政府規(guī)定最高限額的2至1018倍（郁文達(dá)，1992），商品房的買(mǎi)主是那些沒(méi)有該城市戶口的高收入者以及有該城市戶口的特別富裕者。因此，在私營(yíng)和外資部門(mén)多的城市，商品房個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的份額大些，有的人將購(gòu)買(mǎi)商品房作為一種投資。中國(guó)的商品房市場(chǎng)，由于進(jìn)入市場(chǎng)的信息渠道的差異而遭到一定程度的扭曲。但是，總體上是市場(chǎng)規(guī)則的作用，房屋的供求決定房屋的價(jià)格和房租的水平。
2單位福利房
有特定單位正式工作身份即有工作檔案的戶主（干部或工人）才可以享受單位的福利房。員工只向單位交納象征性的租金，住房地產(chǎn)權(quán)實(shí)行全民所有（單位代管）。住房建設(shè)由國(guó)家財(cái)政劃撥，住房的分配借助行政權(quán)力，在管理上不計(jì)成本，實(shí)施政策性虧損。
北京市1985年對(duì)居民的居住狀況做了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)住房困難戶高達(dá)30.7%，而住房人均8平米以上的寬裕戶卻占25.8%.從住房困難戶的職業(yè)構(gòu)成上看，護(hù)士中住房困難戶高達(dá)40%，服務(wù)人員中住房困難戶占37.8%，高校教師中住房困難戶占33.3%，醫(yī)生和人員中住房困難戶分別占16%和14%.從居民的收入來(lái)看，人均收入越低，住房困難戶所占的比重就越大。人均收入在40元以下的住房困難戶占49.1%，人均收入在70-80元的住房困難戶占33.3%，而人均收入在120元以上的住房困難戶只占8%.從職務(wù)序列上看，調(diào)查對(duì)象中，司局級(jí)以上家庭沒(méi)有住房困難戶，其中寬裕戶占57.9%，處級(jí)干部中寬裕戶占328%（中國(guó)城市住宅問(wèn)題研究會(huì)、住宅社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)編，1991：194）。
調(diào)查系統(tǒng)于1988年在北京市進(jìn)行了1000戶居民的入戶問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)住房分配存在以身份和行政級(jí)別為基礎(chǔ)的群體差異：（1）干部與工人的差異。機(jī)關(guān)干部和干部的住房狀況明顯好于企業(yè)工人和商業(yè)職工，干部的人均使用面積是8338平方米，比工人（包括商業(yè)職工）高出2331平方米。
（2）黨員與群眾的差異。黨員的人均使用面積為833平方米，比群眾高出188平方米。
（3）中央與地方的差異。中央機(jī)關(guān)干部的人均使用面積為923平方米，比市屬機(jī)關(guān)干部高087平方米；（4）全民與集體的差異。全民單位職工的人均使用面積為675平方米，集體單位為565平方米（日?qǐng)?bào)，1988年10月11日3版）。
上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，行政性單位制福利分房在單位之間存在著明顯的分割：?jiǎn)挝恍姓?jí)別越高，得到的住房福利也就越多；在單位內(nèi)部，不同等級(jí)的
行政領(lǐng)導(dǎo)之間，領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間存在著相應(yīng)的分割線，行政級(jí)別越高得到的住房福利越多。下表是90年代中期，某特大城市政府規(guī)定的公務(wù)員住宅使用標(biāo)準(zhǔn)。
案例1：A ，某省城大學(xué)教師，于1998年調(diào)到北京某國(guó)家機(jī)關(guān)，不到一年就以每平方米1200元的優(yōu)惠價(jià)在北京三環(huán)以內(nèi)買(mǎi)到135平方米的經(jīng)過(guò)精裝修的房子。
B ，某重點(diǎn)大學(xué)（非北京）1996年大學(xué)畢業(yè)生，后分配到北京某區(qū)政府，三年后分到一居室的配套房，后因北京舊城改造，開(kāi)發(fā)建設(shè)部門(mén)給B 拆遷補(bǔ)償費(fèi)38萬(wàn)元，
B 可以利用這些錢(qián)（自己再加一部分）購(gòu)買(mǎi)另一套產(chǎn)權(quán)完全屬于自己的商品房。
案例2：某政府機(jī)關(guān)分配住房的機(jī)構(gòu)名稱隨著中央政策和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其他單位的橫向比較而變化。該機(jī)關(guān)房管部門(mén)依次采用過(guò)的名稱有：房產(chǎn)科，住房改革委員會(huì)，住房分配委員會(huì)，住房調(diào)配委員會(huì)。每更改一次名稱，單位領(lǐng)導(dǎo)就可以重新分配一套住房。
3公房（政府房管部門(mén)掌握的住房）每一個(gè)城市的政府都掌握一定的房產(chǎn)，這些住房只給有合法戶口的城市居民居住。1985年的普查資料顯示：城鎮(zhèn)居民中有缺房戶1054萬(wàn)，占總數(shù)的26.5%，其中無(wú)房戶128萬(wàn)，占3.2%；不方便戶415萬(wàn)，占105%；擁擠戶511萬(wàn)，占129%.城市居民中，缺房戶754萬(wàn)戶，占城市戶數(shù)的288%，縣鎮(zhèn)缺房戶300萬(wàn)戶，占縣鎮(zhèn)總數(shù)的22.1%（《光明日?qǐng)?bào)》，1987年1月19日）。
1995年武漢市有40%的居民住房困難，具體如下：12歲以上的子女與父母同住一室的占119%；12歲以上的異性子女同住一室的占40%；老少三代同住一室的占42%；已婚子女與父母同住一室的占26%；床晚上架起白天拆除的占65%；客廳里放床的占86%（謝志強(qiáng)，1999：22）。
由于城市中住房困難戶所占的比例并沒(méi)有隨房改的推進(jìn)而減少，政府針對(duì)城市缺房的采取了一系列措施，這其中包括修建解困房，發(fā)起安居工程。解困房以成本價(jià)或低于成本價(jià)出售或出租給住房特別擁擠的居民或與父母住在一起的新婚夫婦；安居工程是為普通工人修建的低成本住房，其售價(jià)較低，政府要求這類房只能售給城市中的低收入者。政府在努力地設(shè)計(jì)并建造城市大眾能支付得起的住房體系（浩然，1996：18-20）。
4安置房政府規(guī)定，在舊城改造的過(guò)程中，開(kāi)發(fā)公司有責(zé)任對(duì)拆遷戶提供補(bǔ)償性的住房，這種住房要么免費(fèi)提供，要么拆遷戶只交名義上的租金，要么以非常大的折扣向拆遷戶出售新建單元住宅。1997年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局下屬的美蘭德信息公司在全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及71個(gè)城市，對(duì)15600戶居民家庭進(jìn)行了入戶調(diào)查，調(diào)查總體覆蓋了全國(guó)2億居民，調(diào)查顯示，北京、天津、上海、重慶、廣州5城市居民住房仍主要依靠單位分配，其中上海市居民現(xiàn)有住房仍有6248%屬于單位公房性質(zhì)，列5城市之首；北京是44.76%；廣州以38.46%的比例居5城市之末。房改性質(zhì)以購(gòu)房為主的，近幾年房改步伐邁得較大的重慶和上海分別以24.78%和22.89%的比例居5城市前列，天津市居民通過(guò)房改購(gòu)房的只有909%.個(gè)人租房，廣州市和北京市居5城市前列，分別達(dá)到8.55%和6，99%，上海市只有1，03%，名列最后。5城市個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商品房的比例都不高，最高的廣州市為556%，最低的重慶市只有0，43%（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，1998年1月15日7版）。
四類住房的存在說(shuō)明市場(chǎng)要素和再分配經(jīng)濟(jì)要素分隔著住宅市場(chǎng)。在這四種類型的住房中，后三種住房都得到較多的補(bǔ)貼，與西方福利制的設(shè)計(jì)類似。上述政策的制訂正是基于1978年以后市場(chǎng)化改革已經(jīng)使中國(guó)國(guó)民收入異質(zhì)化這樣的事實(shí)①。
表面上看，這樣的住房配給體系照顧了不同層次的城市居民的住房要求。但是，由于市場(chǎng)因素和傳統(tǒng)的再分配經(jīng)濟(jì)纏繞在一起，在房屋配置的過(guò)程中，不同層次的居民（購(gòu)房者）并沒(méi)有按政府的要求“站”隊(duì)，收入高者總“喜歡”站進(jìn)收入低的行列，從而出現(xiàn)尋租行為。社會(huì)中的上層或精英階層有較強(qiáng)的尋租能力，他們的“尋租”導(dǎo)致了“住房積壓”現(xiàn)象，即上一階層侵占下一階層的住房利益，最終使城市中弱勢(shì)群體的住房利益無(wú)法得到應(yīng)有的滿足。人們經(jīng)常走“錯(cuò)”路，大學(xué)生先到能夠分配住房的國(guó)營(yíng)企業(yè)干上兩三年取得住房后，再跳槽到工資高的私營(yíng)或外資企業(yè)；夫妻“比翼雙3飛”，一方在國(guó)營(yíng)單位，取得房子，另一方在私營(yíng)企業(yè)取得票子；國(guó)有單位的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)不斷地調(diào)房取得自己的巨大收益；大款則想方設(shè)法買(mǎi)安居房，北京市相當(dāng)多的安居房、經(jīng)濟(jì)適用房被有“別克”、“奔馳”的車(chē)主買(mǎi)走，以致安居房面積越蓋越大，最少都有120多平方米，失去了安居房的本意，也加大了中低收入者的入住難度。①
另一方面，廣州市的經(jīng)驗(yàn)表明，解困房的住戶大多從事低等工作，他們逐步覺(jué)得自己的社會(huì)地位低。社會(huì)地位低的住戶被集中安排在一起居住，產(chǎn)生了許多社會(huì)和心理問(wèn)題，尤其是他們的后代心理容易遭受創(chuàng)傷。此外，上述四類住房供給的設(shè)計(jì)都沒(méi)有把城市中日益增多的農(nóng)民工的住房問(wèn)題考慮在內(nèi)。
（二）六個(gè)主要的住房改革制度
自80年代住房改革以來(lái)，政策涉及的有六個(gè)方面：推行住房公積金，買(mǎi)房給優(yōu)惠，提高房租發(fā)補(bǔ)貼，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房或安居工程，1998年實(shí)施住房貨幣化補(bǔ)貼以及廉租房（城市平民的解困房）。
1住房公積金制度住房公積金采取職工和單位分別交納職工月工資5%的比率。這種辦法能夠在相應(yīng)時(shí)期內(nèi)籌集到一定的建房資金。我國(guó)公積金制度實(shí)行10年來(lái)，全國(guó)已有6651萬(wàn)職工成為這一制度的直接受益者。截至2001年6月底，全國(guó)住房公積金歸集總額為2826億元，歸集余額為2065億元。
累計(jì)約有1500萬(wàn)職工提取公積金754億元，累計(jì)向近200萬(wàn)戶家庭發(fā)放了個(gè)人貸款，有效地提高了職工特別是中低收入職工的購(gòu)房支付能力。但是，建設(shè)部副部長(zhǎng)劉志峰認(rèn)為，我國(guó)住房公積金覆蓋率低。到2000年底，我國(guó)住房公積金覆蓋率僅為正式職工的603%，近4500萬(wàn)職工還未建立住房公積金。②能參加住房公積金的大多是效益好的國(guó)有企業(yè)以及事業(yè)單位。
公積金制度至少到目前為止將四部分人排除在外：一是沒(méi)有參加公積金制度的集體企業(yè)和個(gè)體企業(yè)的職工；二是相對(duì)困難企業(yè)的職工（相當(dāng)一部分下崗職工）；三是沒(méi)有單位的城市居民（包括個(gè)體從業(yè)者）；四是在城市工作的農(nóng)民工。后三部分人構(gòu)成目前我國(guó)的弱勢(shì)社會(huì)群體，他們最需要社會(huì)的援助。公積金的收繳采取的是5%的比例制，職工工資越多，他從單位享受到的補(bǔ)貼也就越多。這種補(bǔ)貼更有利于受惠群體中的高收入者。客觀上造成住房補(bǔ)貼的分化。
2買(mǎi)公房給優(yōu)惠制度房改的主要目標(biāo)就是針對(duì)單位的福利分房。為了解決單位的福利分房問(wèn)題，住房貨幣化被認(rèn)為是一種行之有效的辦法。決策者首先想到的就是將單位房賣(mài)給原住戶，以為這樣一方面可以甩掉政府或企業(yè)對(duì)職工住房的維持和維修負(fù)擔(dān)，另一方面可以回籠一部分建房資金，加速后繼的住房建設(shè)。因此，在房改的初期推行了“三三制”售房，即個(gè)人只要拿三分之一的資金就可以擁有一套全額的住房。在這種優(yōu)惠制度的導(dǎo)向下，各地出臺(tái)了一系列花樣各異的優(yōu)惠制度，其中心點(diǎn)就是優(yōu)惠份額越來(lái)越大。
如：勝利油田于1993年10月開(kāi)始出售公有住宅，按照當(dāng)時(shí)的各種優(yōu)惠政策，有的人以每平方米80元的價(jià)格就買(mǎi)到新建住宅，而當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上商品房的價(jià)格是900元，兩者相差112倍（王小廣等，1999：122）。1997年有的大學(xué)老教師以不到一萬(wàn)元人民幣就買(mǎi)到原住房。1998年實(shí)施的住房貨幣化政策引發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)的“末班車(chē)”效應(yīng)。為了趕上末班車(chē)，青年人匆忙結(jié)婚，有的夫妻為了得兩套房子而假離婚。1982年到1984年，常州、鄭州、沙市、四平四個(gè)城市進(jìn)行新建公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，四個(gè)48①②資料來(lái)源：同上注。資料來(lái)源：http：www.xawb.comzonghe00111011101z—25.htm.城市共補(bǔ)貼出售住宅2140套，建筑面積114500萬(wàn)平方米，投資約1640萬(wàn)元，收回的資金約占投資的30%（毛鐵，1984）。當(dāng)時(shí)的界和決策部門(mén)都以為那是一條中國(guó)式的房改之路。但是如果從社會(huì)公平的角度審視，它造成的結(jié)果是有房者得補(bǔ)貼，原住房寬的得更多的補(bǔ)貼，沒(méi)有住房的不得補(bǔ)貼。這種只顧收回小額投資的改革思想，造成了住房改革從一開(kāi)始就包含著巨大的社會(huì)不公正，它無(wú)視當(dāng)時(shí)無(wú)房戶的狀況，更沒(méi)有考慮到后來(lái)者的利益。
3提租制度提租改革被認(rèn)為是房改的兩條腿之一。理論界認(rèn)為，人們之所以不愿意買(mǎi)房，就是因?yàn)楣凶》康姆孔馓停h(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際慣例的租金水平（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常的售租比例是1∶100.我國(guó)在1989年為1∶4000；1993年上半年則達(dá)到了1∶10000和1∶30000），租售比例的失調(diào)，既加大了房改的難度，也了住房市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)育（韓素勤，1994）。
因此，80年代后期，煙臺(tái)等不少城鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)行的低租金進(jìn)行了初步改革。大致做法是：一、新房新租，即新建成住宅按新租金計(jì)租，一般高于舊有住宅租金3至4倍；二、超標(biāo)準(zhǔn)加租，即給職工規(guī)定一定的住房面積，超標(biāo)準(zhǔn)按新租金交租；三、混合房租，即職工現(xiàn)有住房按低租金交租，新增面積按新租金交租；四、改房租的暗貼為明貼，即在不增加國(guó)家負(fù)擔(dān)的前提下，普遍把住宅租金提高到一定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)按職工的職務(wù)、工齡、家庭人口等條件測(cè)算出住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給人民幣，職工按新租金交納房租，這樣，住房多交錢(qián)多，住房少有剩余；五、經(jīng)營(yíng)青年公寓。一些大城市為解決大齡青年需房結(jié)婚的困難，建起青年公寓，每套房使用面積約20平方米，一般按成本收房租（毛鐵，1984）。這種住房提租的用意就是：多住房，多掏錢(qián)。提租的深層次的用意就是使原公房住戶主動(dòng)選擇購(gòu)房，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家或企業(yè)建房資金的一定回籠。但是，提租的幅度與房屋本身蘊(yùn)涵的市場(chǎng)價(jià)值的提升不成比例，后者上漲的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。表面上看，多住房多交了錢(qián)，實(shí)質(zhì)，多住房的人仍然享有更大利益。
4安居工程項(xiàng)目國(guó)務(wù)院于1994年7月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出為使人民安居樂(lè)業(yè)，使社會(huì)穩(wěn)定繁榮，實(shí)施國(guó)家安居工程。1995年1月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及有關(guān)單位擬定的《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》出臺(tái)，這標(biāo)志著國(guó)家安居工程正式啟動(dòng)實(shí)施。安居工程的主要任務(wù)是：從1995年到2000年，用5年時(shí)間在原有住房規(guī)模的基礎(chǔ)上，新增15億平方米住房，用于解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，逐步建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房供應(yīng)體系。安居工程直接以成本價(jià)向城鎮(zhèn)中低收入的無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶出售。在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶（陳小力，1995）。然而，安居工程的最終房?jī)r(jià)并沒(méi)有按當(dāng)初設(shè)計(jì)的每平方米1000元左右的價(jià)格銷(xiāo)售（這個(gè)價(jià)格是參照1995年的商品房?jī)r(jià)格制定的，當(dāng)時(shí)的商品房?jī)r(jià)格為每平方米2000-3000元），而是以每平方米2000元左右的價(jià)格銷(xiāo)售。①這樣的價(jià)格客觀上排除了城市居民中的中等偏下收入者，由于他們的職業(yè)通常沒(méi)有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)收入的預(yù)期較低，他們難以向銀行貸款解決資金問(wèn)題。主觀上，沒(méi)有該城市法定戶口身份的人，特別是廣大的農(nóng)民工的住房問(wèn)題完全被排除在安居工程的考慮范圍以外。安居房實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果是為中等和中等以上收入者解決住房問(wèn)題。2000年和2001年以后，隨著經(jīng)濟(jì)適用房單套面積越蓋越大，它越來(lái)越成為了有產(chǎn)者周末的住58①1999年11月1日個(gè)人購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格組成：（1）銷(xiāo)售價(jià)格：2350元m2×建筑面積；（2）層次差價(jià)：第1項(xiàng)×樓層差率；（3）朝向差率：第1項(xiàng)×朝向差價(jià)系數(shù)；（4）應(yīng)由單位補(bǔ)貼購(gòu)房款：50元m2×可享受面積（3人以下包括3人為50m2，4人以上包括4人為60m2）。（5）政府補(bǔ)貼購(gòu)房款：200元m2×享受面積（50m2或60m2，條件同上）；（6）固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅為0.安居房個(gè)人支付房?jī)r(jià)=第1項(xiàng)+第2項(xiàng)+第3項(xiàng)-第4項(xiàng)-第5項(xiàng)+第6項(xiàng)。
這樣，國(guó)家的住房補(bǔ)貼又一次進(jìn)入了富裕階層的腰包。5住房分配的貨幣化制度住房分配貨幣化是深化房改的核心（侯淅珉、應(yīng)紅等，1999：88）。它被認(rèn)為是解決住房的“靈丹妙藥”，因?yàn)樗軌虮苊鈧鹘y(tǒng)的實(shí)物性福利分房的弊端，真正體現(xiàn)公平效率的原則。1998年3月19日，朱?基總理在九屆人大一次會(huì)議上，鄭重指出：必須把現(xiàn)行的福利分房政策改為貨幣化、商品化的住房政策，讓人民群眾自己買(mǎi)房子。11天后，廣州市政府就推出了實(shí)行住房分配貨幣化的實(shí)施方案。但是，這一《方案》規(guī)定實(shí)施單位是市政核撥經(jīng)費(fèi)（即全額預(yù)算）或核撥補(bǔ)助（即差額預(yù)算）的市直屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，即“吃財(cái)政飯”的單位。住房補(bǔ)貼最低限度是每月233元，最高限度是933元（鄧海平，1998）。
這一政策實(shí)施結(jié)果所產(chǎn)生的分化和排斥作用是明顯的。職工、下崗工人、無(wú)工作單位的居民、廣大的農(nóng)民工都難以享受到此一政策所帶來(lái)的利益。在客觀上，它強(qiáng)化了政府在住房資源配置上的優(yōu)越地位。
6廉租房制度改革使城市中群體之間的差距日益擴(kuò)大，同時(shí)出現(xiàn)了大量的城市貧民。城市的低收入者包括國(guó)有企業(yè)的下崗職工，他們的居住問(wèn)題在短期內(nèi)由工作單位提供補(bǔ)貼，但是長(zhǎng)期的解決方案則要依賴國(guó)家。廉租房計(jì)劃是為了實(shí)現(xiàn)居者有其屋的理想。廣東省為了解決全省范圍內(nèi)城鎮(zhèn)住房特困戶的住房問(wèn)題，率先出臺(tái)了有關(guān)廉租住房辦法。規(guī)定符合廉租住房條件的特困戶是指“城鎮(zhèn)人均收入低于當(dāng)?shù)卣嫉淖畹腿司畋Ｕ暇€，人均居住面積低于6平方米，并且有城鎮(zhèn)居民常住戶口的住戶”。廉租房的房源由房地產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)按規(guī)定的渠道組織，包括已騰退出來(lái)的公有住房、政府出資興建的廉租住房、政府出資收購(gòu)的空置商品房等。政府以規(guī)定租金租給符合上述條件的特困戶，具體的租金按照維修費(fèi)和管理費(fèi)兩項(xiàng)確定。
再有，廣州的調(diào)查預(yù)計(jì)“十五”期間有22萬(wàn)“雙特困戶”需要解決住房困難。該市廉租房的申請(qǐng)條件是：家庭月人均收入低于廣州最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)300元，并持有《救濟(jì)證》、《廣州市低收入困難家庭證》或《廣州市工會(huì)特困職工證》；人均居住面積5平方米以下；家庭成員均未享受住房貨幣補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，且無(wú)能力解決現(xiàn)住房困難問(wèn)題，沒(méi)有他處住宅或與他人擁有別處住宅。已經(jīng)有包括廣州、上海在內(nèi)的10個(gè)城區(qū)的廉租房制度試點(diǎn)工作正在展開(kāi)。①很明顯，城市政府在設(shè)計(jì)住房改革政策時(shí)，并沒(méi)有把日益增多的沒(méi)有城市正式戶口的“居民”在內(nèi)。如果城市戶口可以永久地作為“城市人”和“農(nóng)民工”的分界線，農(nóng)民工的權(quán)利可以永久地被忽視的話，那么，城市中貧民的住宅問(wèn)題可能在幾年以內(nèi)就可以得到解決。然而，事實(shí)是，越來(lái)越多的農(nóng)民工不是短暫居住而是長(zhǎng)期生活在城市里，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該引起政府的關(guān)注。
三、討論
中國(guó)的住房改革被認(rèn)為是市場(chǎng)化的最后堡壘。政府希望通過(guò)住房改革在最低的目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；中層目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)住房資金的快速回籠，加速新的住宅建設(shè)；遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立一個(gè)公平而有效率的住房體系，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)；直接目標(biāo)和動(dòng)力就是實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的。住宅不是一般意義上的商品。幾乎所有的國(guó)家都在不同程度上，運(yùn)用福利的手段向居民提供住宅。然而，福利國(guó)家的住宅福利制度與中國(guó)改革前的福利制度存在著重大的區(qū)別。
前者的對(duì)象是社會(huì)中的“弱勢(shì)”群體，后者設(shè)計(jì)的對(duì)象范圍是在城市居住的具有城市身份的尤其是國(guó)家部門(mén)擔(dān)任公職的精英群體。中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“單位制”，使單位在房產(chǎn)資源的配置過(guò)程中權(quán)力過(guò)大，住房改革步履艱難，并不僅僅是“買(mǎi)賣(mài)房子”那么簡(jiǎn)單。它隱含的是社會(huì)大范圍內(nèi)的公平與效率的機(jī)制問(wèn)題。
約翰·羅爾斯在其名著《正義論》中強(qiáng)調(diào)正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正義的主題是社會(huì)結(jié)構(gòu)，是社會(huì)的主要制度分配的基本權(quán)利和義務(wù)。所有的社會(huì)改革都必須使社會(huì)中最不幸的人受益，否則，該制度就是不正義的。他提出正義有兩個(gè)原則，其中的第二個(gè)原則是：社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的平等應(yīng)該這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且②依附于地位和職務(wù)向所有的人開(kāi)放（約翰·羅爾斯，1988：5-56）。中國(guó)住房改革中逐步形成的商品房、微利房、平價(jià)房和標(biāo)準(zhǔn)房的新房買(mǎi)賣(mài)體系，以及商品房、單位房、公房（政府房）和安置房（廉租房）的改革體系，住房公積金制度、補(bǔ)貼售房制度、提租補(bǔ)貼制度、經(jīng)濟(jì)適用房或安居工程建設(shè)項(xiàng)目、1998年的住房貨幣化改革制度以及廉租房（城市平民的解困房）制度的設(shè)計(jì)，目的是針對(duì)不同的人采取不同的住房供給辦法，從而實(shí)現(xiàn)效率和公平兼顧，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。中國(guó)住房改革在過(guò)去的二十多年中取得了住房建設(shè)的快速發(fā)展（這還有其他眾多因素的作用），然而，住房的每種改革制度都包含著特定的封閉性，它沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)住房的機(jī)會(huì)向所有人開(kāi)放的原則，所體現(xiàn)出的結(jié)果并沒(méi)有達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期。要想持續(xù)這種快速發(fā)展，住房制度的公正性確實(shí)是今后的努力目標(biāo)。